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公務人員退休撫卹基金管理委員會

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釐定軍職人員調整提撥費率之說明

釐定軍職人員調整提撥費率之說明
公務人員退休撫卹基金管理委員會編製
緣起
軍、公、教人員退休撫卹新制自民國六十二年起開始研議以來,國防部對於軍職人員應否一併參加公務人員退撫基金及提撥費率多寡,均曾表示不同看法,國立政治大學林博士曾就軍公教人員實施退撫新制其繳費費率進行精算,當時精算得出費率為軍職人員係本俸加一倍之十八.九七%,與公、教人員費率為本俸加一倍之十三.五五%相較高出甚多。基此,國防部已意識軍職人員因退除條件寬鬆、退除年齡早,故撥繳費率勢必高於文職人員甚多,乃於七十一年六月二十一日以七一永泊字第二七五三號函行政院人事行政局轉報行政院請同意:就將來精算結果,軍職人員應繳費費率高於文職人員部分,專案申請由政府編列預算補助,以求文武繳費義務一致,否則軍職人員退撫新制將難以推展與實施,案經行政院人事行政局簽報行政院同意照辦,國防部遂於七十四年配合「公務人員退休撫卹制度專案小組」分赴國軍各級部隊宣導,完成充分溝通,獲得共識,於修正相關法律後,在八十六年一月一日實施退撫新制。
茲以公務人員退休撫卹基金管理條例施行細則第十七條規定:「本基金財務管理以收支平衡為原則,基金管理會為評估基金財務負擔能力,應實施定期精算,精算頻率採三年一次為原則。每次精算五十年。」,及第二十條規定:「本基金年度決算運用收益,應按政府別及身分別出資比例分配,列入其分戶帳。基金各分戶不足支付時,應依第十七條規定之精算結果,由基金管理會建議,分別檢討調整費率或由政府撥款補助。」。是以,本會爰依公務人員退休撫卹基金管理委員會組織條例第三條第六款:「關於公務人員退休撫卹基金調整提撥費率及其幅度之建議事項。」規定,並盡善良管理人之義務,於八十八年五月開始委託精算機構辦理基金第一次正式精算,該案已於八十九年六月辦理完竣,鑒於本次精算結果顯示,軍、公、教人員應有之正常成本費率分別為二一.九%、一五.五%及一七.九%,與現行法定費率八%至十二%相距甚大,業已透露出退撫基金財務收支不平衡的嚴重警訊,為避免基金財務狀況惡化,就不同身分別人員適度調高提撥率,實為刻不容緩之道。本會基於職責,面對此種警訊亟需及早因應,妥謀改善對策,並向主管機關提出調整提撥費率建議案。
調整提撥費率研議過程
本會基於善良管理人之職責,為期儘早瞭解在現行收支體制下,基金之長期(指未來五十年內)財務負擔狀況,乃依前開公務人員退休撫卹基金管理條例施行細則第十七條及第二十條規定,以八十八年六月底之經驗數據,委託精算專業機構(基準公司)辦理基金第一次正式精算,同時為使精算作業更為周延,並委請國立政治大學風險管理及保險學系張教授士傑擔任本精算案之監督覆核機構,另邀請財政部、行政院主計處及軍、公、教退撫主管機關(國防部、銓敘部、教育部)組成專案小組,共同參與審核作業,全部精算作業於八十九年六月辦理完竣。
為妥善處理本基金長期財務結構問題,本會於八十九年八月三日召開「依退撫基金第一次正式精算結果擬訂調整提撥率建議案第一次研商會議」,邀請 公務人員退休撫卹基金監理委員會、財政部、行政院主計處、行政院人事行政局、軍、公、教退撫主管機關及省市政府就基準公司所提之調整提撥率建議案進行研商,並經修正檢討獲得共識,一方面將基金投資報酬率設定於努力達成目標十%之水準;另一方面將軍、公、教三類人員根據不同的正常成本費率及漸進分離原則採取不同的調幅與次數。亦即公務人員部分:採一次調高提撥率至八‧八%、教育人員部分:採分二年調整,每年各調一‧四個百分點(即調高提撥率至十‧八%)、軍職人員部分:甲案│比照政務人員,採一次調足至十二%、乙案│可採分三年調整,前二年各調一‧四個百分點、第三年調一‧二個百分點。至於軍職人員調高提撥率超過文職人員部分,則請國防部就軍人人力結構及退撫制度之特性向行政院申請專案處理。此外,教育人員及軍職人員如採分年調整提撥率,建議按年連續調整之,以避免基金財務狀況惡化。至於各類人員因一次或分年調整提撥率而增加之負擔,請配合調整待遇因應,俾使調整提撥率得以順利進行。上述調整提撥率建議案復於八月三十日提請本會第三十四次委員會議審議通過;於十一月三日提請公務人員退休撫卹基金監理委員會第十六次委員會議討論,並未獲致與會代表共識,爰決議退回本會再行邀請各相關主管機關開會協商。
本會爰於本(九十)年三月十六日再邀請公務人員退休撫卹基金監理委員會、財政部、行政院主計處、行政院人事行政局、軍、公、教退撫主管機關及各縣市政府就本會所提之三項調整提撥率建議案進行研商:
甲案:假設基金投資報酬率為七%,三類人員提撥率一律調整為一二%最高上限,估計全年度政府應增列預算一0九.二億元,軍、公、教人員分別增加負擔九.二億元、二七.九億元及二一.八億元,並納入九十一年度預算編列支應,並俟各類人員退休法律修正提高費率上限後再行調整。
乙案:假設基金投資報酬率為九%,公務人員一次調高為一0.六%,教育及軍職人員一次調整為一二%,估計全年度政府應增列預算九一.一億元,軍、公、教人員分別增加負擔九.二億元、一八.一億元及二一.八億元,並納入九十一年度預算編列支應,公務人員俟下次精算結果再行調整,教育及軍職人員俟該等退休法律修正提高費率上限後再行調整。
丙案:假設基金投資報酬率為十%,公務人員部分│採一次調高提撥率至八‧八%;教育人員部分│採分二年調整,每年各調一‧四個百分點(即調高提撥率至十‧八%);軍職人員部分│第一案:比照政務人員,採一次調足至十二%、第二案│採分三年調整,前二年各調一‧四個百分點、第三年調一‧二個百分點。估計九十一年度政府應增列預算四一‧六億元或三○‧五億元,公務人員負擔五‧六億元、教育人員負擔七‧六億元,軍職人員負擔九‧二億元或三‧二億元。至於軍職人員調高提撥率超過文職人員部分,則請國防部就軍人人力結構及退撫制度之特性向行政院申請專案處理。此外,教育人員及軍職人員如採分年調整提撥率,建議按年連續調整之,以避免基金財務狀況惡化。至於各類人員因一次或分年調整提撥率而增加之負擔,請配合調整待遇因應。
上開調整提撥率建議案經與會代表共同討論後,因考量近年來不論中央或地方政府均面臨財政困難的窘境,加上近期公保費率業已調整及未來健保可能改採全薪投保方式等因素,若大幅調整提撥率恐將招致負擔過重之壓力,故採取丙案,其中軍職人員部分採第二方案,以漸進調整方式仍為大多數機關代表之共識,爰經決議以此案通過,並請各主管機關及縣市政府衡酌財源分配及施政優先順序,針對九十一年度預算編列情形及資金來源之籌措預為進行協調處理,另請相關財主單位於核列預算總額度時,能優先考量將本案概估政府所需增列之預算部分先行納入,俾使調整提撥率建議案更能順利進行。
精算相關數據假設及結果
精算假設:參酌利率走勢及歷年薪資調整情形,預定年利率為七%;本俸年增加率預估四%;軍職人員增加率自民國八十九年至一三八年為零成長;脫退率(包括死亡率、離職率、退休率)軍職人員現行具有退休金選擇權者,採退伍金者為一.六%,採退休俸者為九八.四%。
精算方法:以綜合成本法精算合理適當的基金提撥率;另以加入年齡精算方法評估應計負債。
精算項目:
就軍職人員八十六年六月一日至八十八年六月三十日計二年六個月經驗資料加以推估及分析。
釐定未來五十年適當的基金提撥率及應達成之相對投資報酬率水準。
對未來五十年內的現金流量進行分析。
對未來財務負擔能力進行評估,並對所可能產生的問題提出建議。
精算結果:
以現行具有退休金選擇權者採一次退伍金與月退休俸之權數比率為一.六%與九八.四%精算結果顯示,在利率(收益率)為七%前提下,軍職人員之提撥率應為二一.九%(詳見精算報告第頁)。而軍職人員之已提存退休基金為一0一.一億元(第頁),佔其應計退休金負債五0九億元(第頁)之十九‧八六%。
依本次精算所估算之基金未來五十年現金流量情形,如以收支損益年度來看,在現行提撥率八%情況下,以假設符合退休資格之人員目前經驗選擇一次退與月退組合佔率下來衡量,則可得知軍職人員將在民國九十四年度首次出現收支不足現象,而在民國一0二年度累計收支出現虧損(第頁)。
如就既定的提撥費率計算基金欲達成長期收支平衡所應達到的平均投資報酬率,在現行提撥率八%及退休人員目前經驗選擇一次退伍金與月退退休俸組合佔率下,為支應退休基金成本,軍職人員長期平均應達到的投資報酬率為十八.七%(第頁)。
為何需調整費率:
現行提撥費率與所需成本費率差距過大:
根據本次精算結果顯示,在利率(收益率)為七%前提下,軍、公、教人員之提撥率分別達二一.九%、一五.五%及一七.九%。而軍、公、教人員之已提存退休基金分別為一0一.一億元、五九七.三億及四一一.六億元,各佔其應計退休金負債五0九億元、一、0八五.七億元及九七0.三億元(依目前經驗選擇一次退伍金與月退休俸組合佔率下計算之結果)之十九‧八六%、五五‧一五%及四二‧四二%。另本次精算所估算之基金未來五十年現金流量情形,如以收支損益年度來看,在現行提撥率八%情況下,以假設符合退休資格之人員目前經驗選擇一次退伍金與月退休俸組合佔率下來衡量,則可得知軍職人員將在民國九十四年度首次出現收支不足現象,而在民國一0二年度累計收支出現虧損。目前法定提撥率為八%至十二%,實際則按最低標準八%提撥,提撥率明顯不足額。截至九十年四月底止,軍職人員累計基金支出佔收入之比例為三八.七六%(即收入一00元現已支付三八.七元,往後支付更會累進增加),又軍職人員民國九十一年度概算編列支出佔收入之比例高達六二.七四%,可證明軍職人員基金財務負擔較公、教人員為高。
高投資報酬率難以達成:
就既定的提撥費率計算基金欲達成長期收支平衡所應達到的平均投資報酬率,在現行提撥率八%及退休人員目前經驗選擇一次退伍金與月退休俸組合佔率下,為支應退休基金成本,軍職人員部分長期平均應達到的投資報酬率需要十八.七%。為確保基金財務結構之健全,其現階段解決之道不外調高提撥率及提升投資報酬率,雖然本會過去三年已實現之平均投資報酬率尚能達到九%,已明顯高出各壽險年金產品利率(約六%)甚多,操作績效尚稱穩健。惟以目前國內整體投資環境而言,此一高投資報酬率(十八.七%)似難以達成。依本次精算結果即使投資報酬率能提升至十%,調高提撥率之途徑核屬無可避免。
軍職人員的職業特性及其退撫條件較公教人員寬鬆,退撫給與較為優渥:
陸海空軍軍官士官服役條例規定,軍職人員僅須服現役三年以上即可辦理自願退伍,支領退伍金,其數量相當龐大;而服役滿二十年或服役十五年以上,年滿六十歲以上者,則可支領月退休俸終身,另軍職人員係採按階限齡退除之制度,故支領取退伍金或退休俸並無最低年齡之限制。反之,依公教人員退休法律規定,公教人員如擬請領一次退休金,需符合服務滿二十五年或年齡滿六十歲以上且服務滿五年以上之條件;如擬請領月退休金則需符合服務滿二十五年且年齡滿五十歲以上,或年滿六十歲服務滿十五年以上之條件,兩相比較可知,軍職人員之退伍條件較公、教人員為寬鬆,領月退休俸(金)之年齡亦較公、教人員為早(如二十歲服役四十歲依規定可支領月退休俸),故其支領期限相對均較公教人員為長。
軍人撫卹條例規定,軍職人員訂有最低以十年計給之保障,撫卹金之計算除有年撫卹金外,尚有一次撫卹金;至於公教人員如任職未滿十五年者,僅能支領一次撫卹金,不能另給年撫卹金。
國軍近年採行精實政策,離退率高,是以,軍職人員之退撫支出不僅高於公、教人員,近年來亦有逐漸升高之趨勢。
國立政治大學林博士就國防部軍職人員如實施退撫新制其繳費費率進行精算,六十二年時精算得出為本俸加一倍之十八.九七%,相較於公、教人員精算所得費率十三.五五%高出甚多。且林博士於六十八年三月之精算報告建議,實施初期以最低費率收費,並每三年應調高一.五%至法定費率之上限,故提撥費率調整實有其必要性。
調整之必要性及預期效益
現階段如不調整之影響:
將無法減輕政府長期退撫經費支出。由於推行軍職人員退撫新制之最大目的,在於解決經費來源,減輕財政負擔,提高退撫所得,並且保障現職人員得適時退休,及退休人員之退撫所得權益。今因退撫新制之退撫經費係由政府及參加基金人員共同 撥繳之基金費用支付,若在合理提撥率及平均收益率之配合條件下,基金得以逐年 累積增加,就長遠看來,實具有減輕財政負擔之效益,且退撫新制實行至軍公教人員已無舊制年資時,各機關退休人員之退撫經費,將全由基金支付,屆時對於各級政府財務負擔,即有減輕之實益。惟據前開精算結果顯示,目前由於提撥費率偏低, 以致退撫基金之財務已出現有危機之警訊,故有必要適時調整提撥率以為因應。
影響現職人員及退休人員退撫權益:依本會前開精算報告顯示,如不及時調高軍職人員提撥率,軍職人員退撫基金將於九十四年首度出現不足,為避免基金出現入不敷出之情形,而影響基金長期財務健全,致未來欲退休者因受限於基金之不足而無法如期退休,或已退休人員領不到月退休金等情形發生,現行調整提撥率,實有急切需要。換言之,若目前不調整提撥率,則嗣後基金之財務狀況必愈趨不穩,且將來增幅必較現行建議提撥率高出甚多,其影響所及,將使較年輕或以後參加基金人員之負擔更行增加,調整費率之阻力亦必更大,長此以往,恐嚴重損及基金之財務,甚至無法如期支付退休金,影響全體參加基金人員之權益。
  預期效益:
軍公教人員自九十一年調高退撫基金提撥率後,第一年將增加四十六億八千餘萬元;第二年除第一年增加額度外,再增加三十億九千餘萬元;第三年除前二年累計增加額度外,再增加七億八千餘萬元(即第三年一年較未調高提撥率前,增加八十五億五千餘萬元);上開增加額度對於公務人員退撫基金財務之健全將有莫大之助益,亦有助於減輕政府退撫經費之長期負擔,並確保軍公教人員及其退休(伍)人員之退休權益,且可避免現職人員負擔過重之退撫基金支出,符合權利義務對等原則。
結語
由於公務人員退休撫卹基金管理條例第八條規定,本基金採統一管理,按政府別、身分別,分戶設帳,分別以收支平衡為原則。如基金不足支付時,應由基金檢討調整繳費費率,或由政府撥款補助。就現階段退休條件及其收支狀況而言,以軍職人員調高提撥費率的壓力最重。本會依據專業精算報告,提出軍職人員調整提撥率之建議,經各機關代表及財政主計機關與會獲致共識作成之建議案:採分三年調整,第一、二年比照教育人員之調幅,每年各調一‧四個百分點、第三年調一‧二個百分點(即調高提撥率至十二%),故研議過程至為審慎。
軍職人員要達到基金長期收支平衡所需的成本費率或必須達到的投資報酬率明顯高於公教人員。此係軍職人員的職業特性及其退撫條件有別於公教人員,致在基金財務上造成較大負擔。此次軍職人員提撥率若由八%調整至九.四%,則九十一年度由政府負擔六五%所需增加經費約五億九、一三九萬一千元,由個人負擔三五%所需增加經費約三億一、八四四萬一千元,換算每人每月負擔增加最低為一○七元至最高為四九○元,平均約二三五元,對於個人影響輕微,但對改善基金財務結構卻有相當大的幫助。另軍職人員民國九十一年度概算編列支出佔收入之比例高達六二.七四%,較公、教人員之一0.三0%及一八.六九%之差距甚遠,亦凸顯出軍職人員基金財務負擔確實日益惡化,即使未來投資報酬率能提高至十%(本基金近三年之年平均收益率約九.0四七%), 其提撥率仍高達一六.三%,因此在現行退撫收支體制下,相較於公、教人員有更為迫切需要加以調高之必要,故依本會職權建議透過調整提撥費率,方能解決燃眉之急,本次之調整建議確屬確保基金長期財務結構健全及保障所有參加基金人員權益之必要措施。未來除將提撥率調高至十二%的上限外,主管機關更應積極循修法之途徑檢討調高提撥率之上限或調降退撫給付內容,方能達成基金的長期收支平衡。