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公務人員退休撫卹基金管理委員會

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釐定公務人員調整提撥費率之說明

釐定公務人員調整提撥費率之說明 公務人員退休撫卹基金管理委員會編製
緣起
公務人員退休撫卹制度,自民國三十二年施行迄今已逾半個世紀,其間經過四次修正,均維持由政府支出退撫經費之﹁恩給制﹂。近年來,因社會經濟環境變遷,加以國人平均壽命延長,公務人員待遇持續改善,退休人數大幅增加,造成退撫經費迅速膨脹,財政負擔日益加重,爰自民國六十年組成專案小組進行研究,並委請國立政治大學林博士進行精算,得出提撥費率為公教人員本俸加一倍之十三、五五%,改革方案歷時多年方始完成,將公務人員退休撫卹制度,由政府全額負擔之﹁恩給制﹂改為由政府與公務人員共同撥繳費用建立退撫基金之﹁儲金制﹂,並於修正相關法律後在民國八十四年七月一日開始實施退撫新制。
茲以公務人員退休撫卹基金管理條例施行細則第十七條規定:﹁本基金財務管理以收支平衡為原則,基金管理會為評估基金財務負擔能力,應實施定期精算,精算頻率採三年一次為原則。每次精算五十年。﹂,及第二十條規定:﹁本基金年度決算運用收益,應按政府別及身分別出資比例分配,列入其分戶帳。基金各分戶不足支付時,應依第十七條規定之精算結果,由基金管理會建議,分別檢討調整費率或由政府撥款補助。﹂。是以,本會爰依公務人員退休撫卹基金管理委員會組織條例第三條第六款:﹁關於公務人員退休撫卹基金調整提撥費率及其幅度之建議事項。﹂規定,並盡善良管理人之義務,於八十八年五月開始委託精算機構辦理基金第一次正式精算,該案已於八十九年六月辦理完竣,鑒於本次精算結果顯示軍、公、教人員應有之正常成本費率分別為二一.九%、一五.五%及一七.九%,與現行法定費率八%至十二%相距甚大,業已透露出退撫基金財務收支不平衡的嚴重警訊,為避免基金財務狀況惡化,就不同身分別人員適度調高提撥率,實為刻不容緩之道。本會基於職責,面對此種警訊亟需及早因應,妥謀改善對策,並向主管機關提出調整提撥費率建議案。
調整提撥費率研議過程
本會基於善良管理人之職責,為期儘早瞭解在現行收支體制下,基金之長期)指未來五十年內(財務負擔狀況,乃依開公務人員退休撫卹基金管理條例施行細則第十七條及第二十條規定,以八十八年六月底之經驗數據,委託精算專業機構)基準公司(辦理基金第一次正式精算,同時為使精算作業更為周延,並委請國立政治大學風險管理及保險學系張教授士傑擔任本精算案之監督覆核機構,另邀請財政部、行政院主計處及軍、公、教退撫主管機關)國防部、銓敘部、教育部(組成專案小組,共同參與審核作業,全部精算作業於八十九年六月辦理完竣。
為妥善處理本基金長期財務結構問題,本會於八十九年八月三日召開﹁依退撫基金第一次正式精算結果擬訂調整提撥率建議案第一次研商會議﹂,邀請公務人員退休撫卹基金監理委員會、財政部、行政院主計處、行政院人事行政局、軍、公、教退撫主管機關及省市政府就基準公司所提之調整提撥率建議案進行研商,並經修正檢討獲得共識,一方面將基金投資報酬率設定於努力達成目標十%之水準;另一方面將軍、公、教三類人員根據不同的正常成本費率及漸進分離原則採取不同的調幅與次數。亦即公務人員部分:採一次調高提撥率至八‧八%、教育人員部分:採分二年調整,每年各調一‧四個百分點)即調高提撥率至十‧八%(、軍職人員部分:甲案│比照政務人員,採一次調足至十二%、乙案│可採分三年調整,前二年各調一‧四個百分點、第三年調一‧二個百分點。至於軍職人員調高提撥率超過文職人員部分,則請國防部就軍人人力結構及退撫制度之特性向行政院申請專案處理。此外,教育人員及軍職人員如採分年調整提撥率,建議按年連續調整之,以避免基金財務狀況惡化。至於各類人員因一次或分年調整提撥率而增加之負擔,請配合調整待遇因應,俾使調整提撥率得以順利進行。上述調整提撥率建議案復於八月三十日提請本會第三十四次委員會議審議通過;於十一月三日提請公務人員退休撫卹基金監理委員會第十六次委員會議討論,並未獲致與會代表共識,爰決議退回本會再行邀請各相關主管機關開會協商。
本會爰於本)九十(年三月十六日再邀請公務人員退休撫卹基金監理委員會、財政部、行政院主計處、行政院人事行政局、軍、公、教退撫主管機關及各縣市政府就本會所提之三項調整提撥率建議案進行研商:
甲案:假設基金投資報酬率為七%,三類人員提撥率一律調整為一二%最高上限,估計全年度政府應增列預算一0九.二億元,軍、公、教人員分別增加負擔九.二億元、二七.九億元及二一.八億元,並納入九十一年度預算編列支應,並俟各類人員退休法律修正提高費率上限後再行調整。
乙案:假設基金投資報酬率為九%,公務人員一次調高為一0.六%,教育及軍職人員一次調整為一二%,估計全年度政府應增列預算九一.一億元,軍、公、教人員分別增加負擔九.二億元、一八.一億元及二一.八億元,並納入九十一年度預算編列支應,公務人員俟下次精算結果再行調整,教育及軍職人員俟該等退休法律修正提高費率上限後再行調整。
丙案:假設基金投資報酬率為十%,公務人員部分│採一次調高提撥率至八‧八%;教育人員部分│採分二年調整,每年各調一‧四個百分點)即調高提撥率至十‧八%(;軍職人員部分│第一案:比照政務人員,採一次調足至十二%、第二案│採分三年調整,前二年各調一‧四個百分點、第三年調一‧二個百分點。估計九十一年度政府應增列預算四一‧六億元或三○‧五億元,公務人員負擔五‧六億元、教育人員負擔七‧六億元,軍職人員負擔九‧二億元或三‧二億元。至於軍職人員調高提撥率超過文職人員部分,則請國防部就軍人人力結構及退撫制度之特性向行政院申請專案處理。此外,教育人員及軍職人員如採分年調整提撥率,建議按年連續調整之,以避免基金財務狀況惡化。至於各類人員因一次或分年調整提撥率而增加之負擔,請配合調整待遇因應。
上開調整提撥率建議案經與會代表共同討論後,因考量近年來不論中央或地方政府均面臨財政困難的窘境,加上近期公保費率業已調整及未來健保可能改採全薪投保方式等因素,若大幅調整提撥率恐將招致負擔過重之壓力,故採取丙案,其中軍職人員部分採第二方案,以漸進調整方式仍為大多數機關代表之共識,爰經決議以此案通過,並請各主管機關及縣市政府衡酌財源分配及施政優先順序,針對九十一年度預算編列情形及資金來源之籌措預為進行協調處理,另請相關財主單位於核列預算總額度時,能優先考量將本案概估政府所需增列之預算部分先行納入,俾使調整提撥率建議案更能順利進行。
精算相關數據假設及結果
精算假設:參酌利率走勢及歷年薪資調整情形,預定各項比率如左:
  預定年利率為七%。
  預定本俸年增加率,公務人員預估五十五歲以前為四%,五十五歲以後為三%。
  參加退撫基金人員增加率,公務人員八十九年及九十年分別為成長O.二三%及負 成長一.九一%,九十一年至一三八年為零成長。
  脫退率)包含死亡率、離職率、退休率、資遣率(,公務人員現行具有退休金選擇 權者,其一次退比例為三五.二%,月退比例為六四.八%。

精算方法:以綜合成本法精算合理適當的基金提撥率;另以加入年齡精算方法評估應計負債。
精算項目:
就公務人員八十四年七月一日至八十八年六月三十日計四年經驗資料來加以推估及  分析。
釐定未來五十年適當的基金提撥率及應達成之相對投資報酬率水準。
對未來五十年內的現金流量進行分析。
對未來財務負擔能力進行評估,並對所可能產生的問題提出建議。
精算結果:
以現行具有退休金選擇權者採一次退與月退之權數比率為三五.二%與六四.八%精算結果顯示,在利率)收益率(為七%前提下,公務人員之提撥率為十五.五%)詳見精算報告第頁(。而公務人員之已提存退休基金為五九七.三億元)第頁(,佔其應計退休金負債一O八五.七億元)第頁(之五五‧一五%。
依本次精算所估算之基金未來五十年現金流量情形,如以收支損益年度來看,在現行提撥率八%情況下,以假設符合退休資格之人員目前經驗選擇一次退與月退組合佔率下來衡量,則可得知公務人員將在民國九十九年度首次出現收支不足現象,而在民國一一五年度累計收支出現虧損)第頁(。
如就既定的提撥費率計算基金欲達成長期收支平衡所應達到的平均投資報酬率,在現行提撥率八%及退休人員目前經驗選擇一次退與月退組合佔率下,為支應退休基金成本,公務人員長期平均應達到的投資報酬率為十.六%)第頁(。
為何需調整費率
現行提撥費率與所需成本費率差距過大:
  根據本次精算結果顯示,在利率)收益率(為七%前提下,軍、公、教人員之提撥率分別達二一.九%、一五.五%及一七.九%。而軍、公、教人員之已提存退休基金分別為一0一.一億元、五九七.三億及四一一.六億元,各佔其應計退休金負債五0九億元、一、0八五.七億元及九七0.三億元)依目前經驗選擇一次退與月退組合佔率下計算之結果(之十九‧八六%、五五‧一五%及四二‧四二%。另本次精算所估算之基金未來五十年現金流量情形,如以收支損益年度來看,在現行提撥率八%情況下,以假設符合退休資格之人員目前經驗選擇一次退與月退組合佔率下來衡量,則可得知公務人員將在民國九十九年度首次出現收支不足現象,而在民國一一五年度累計收支出現虧損。目前法定提撥率為八%至十二%,實際則按最低標準八%提撥,提撥率明顯不足額。
高投資報酬率難以達成:
  就既定的提撥費率計算基金欲達成長期收支平衡所應達到的平均投資報酬率,在現行提撥率八%及退休人員目前經驗選擇一次退與月退組合佔率下,為支應退休基金成本,公務人員部分長期平均應達到的投資報酬率需要十.六%。為確保基金財務結構之健全,其現階段解決之道不外調高提撥率及提升投資報酬率,雖然本會過去三年平均投資報酬率尚能達到九%,已明顯高出各壽險年金產品利率)約六%(甚多,操作績效尚稱穩健。惟以目前國內整體投資環境而言,此一長期收支平衡之高投資報酬率似難以達成。依本次精算結果即使投資報酬率能提升至十%,調高提撥率之途徑核屬無可避免。
目前退休人數及比率逐漸上升:
  近年來由於公務人員待遇持續改善,薪俸逐年調高,加以國人平均壽命延長,已使退撫經費迅速膨脹。我國現行公務人員退休制度,在其他相關條件符合下,年滿五十歲即可領取月退休金,而相對於一次退休金成本,月退休金成本約為一次退休金之二.三八倍,造成退休基金的重大負擔。另一方面,近來公務人員自願退休人數及比率逐漸上升之趨勢亦為退撫基金重大隱憂,依據銓敘部統計,公務人員自願退休的比率,從八十五年的四三.八%逐年遞增為八十九年的七三.四%。是以,自願退休比率提升及退休人員領取月退休金比率增加,反映出我國退休人員年齡層下降及退撫基金之負擔日益增劇之趨勢。是以我國退撫基金採不足額提撥制度,確有調整之必要,惟在未調整前允宜提高提撥費率。
調整之必要性及預期效益
 現階段如不調整之影響:
  將無法減輕政府長期退撫經費支出。由於推行公務人員退撫新制之最大目的,在於  解決經費來源,減輕財政負擔,提高退撫所得,並且保障現職人員得適時退休,及  退休人員之退撫所得權益。今因退撫新制之退撫經費係由政府及公務人員共同撥繳  之基金費用支付,若在合理提撥率及平均收益率之配合條件下,基金逐年累積增加,  預計自第八年起,政府退撫經費負擔將開始減少,估計第十五年當年即可減少預算  支出五百五十一億餘元,是以,就長遠看來,實具有減輕財政負擔之效益,且退撫  新制實行至軍公教人員已無舊制年資時,各機關退休人員之退撫經費,將全由基金  支付,屆時對於各級政府財務負擔,即有減輕之實益。惟據前開精算結果顯示,目  前由於提撥費率偏低,以致退撫基金之財務已出現有危機之警訊,故有必要適時調  整提撥率以為因應。
  影響現職人員及退休人員退撫權益:依本會前開精算報告顯示,如不及時調高軍公  教人員提撥率,軍公教各身分別之退撫基金將分別於九十四年、九十九年及九十八  年首度出現不足,為避免基金出現入不敷出之情形,而影響基金長期財務健全致未  來欲退休者因受限於基金之不足而無法如期退休,或已退休人員領不到月退休金等  情形發生,現行調整提撥率,實有急切需要。換言之,若目前不調整提撥率,則嗣  後基金之財務狀況必愈趨不穩,且將來增幅必較現行建議提撥率高出甚多,其影響  所及,將使較年輕或以後參加基金人員之負擔更行增加,調整費率之阻力亦必更大,  長此以往,恐嚴重損及基金之財務,甚至無法如期支付退休金,影響全體參加基金  人員之權益。
 預期效益:
  軍公教人員自九十一年調高退撫基金提撥率後,第一年將增加四十六億八千餘萬元; 第二年除第一年增加額度外,再增加三十億九千餘萬元;第三年除前二年累計增加額 度外,再增加七億八千餘萬元)即第三年一年較未調高提撥率前,增加八十五億五千 餘萬元(;上開增加額度對於公務人員退撫基金財務之健全將有莫大之助益,亦有助 於減輕政府退撫經費之長期負擔,並確保軍公教人員及其退休)伍(人員之退休權益, 且可避免現職人員負擔過重之退撫基金支出,符合權利義務對等原則。
結語
由於公務人員退休撫卹基金管理條例第八條規定,本基金採統一管理,按政府別、身分別,分戶設帳,分別以收支平衡為原則。如基金不足支付時,應由基金檢討調整繳費費率,或由政府撥款補助。本會爰依據專業精算報告,擬訂將公務人員調高提撥率建議案一次調高提撥率至八.八%。案經各機關代表及財政主計機關與會獲致共識,所作成之建議,過程堪稱審慎。此次調高O.八%,則九十一年度由個人負擔三五%所需增加經費五.五億,換算公務人員每人每月負擔增加最低為五十五元至最高為二八O元,平均約一五五元,對個人影響輕微,但對改善基金財務結構卻有相當大幫助。
隨著二次戰後出生之嬰兒將在二O一O至二O三O年間進入退休潮,我國也將在約卅年後出現退休高峰,由於現行退撫基金採不足額提撥,其提撥費率偏低,將促使本基金急速進入成熟期。有關公務人員支領月退休金年齡,在國外多半須年滿六十歲而我國只要年滿五十歲即可領取,故我國公務人員的平均退休年齡比外國低。茲以月退休金成本約為一次退休金之二.三八倍,且公務人員自願退休比率逐年增加,退休人員年齡層逐年下降,亦造成退撫基金雙重負擔之事實。在現行退撫收支體制下,本會僅能依職權建議調高提撥費率。故本次之調整建議確屬確保基金長期財務結構健全及保障所有參加基金人員權益之必要措施。