釐定教育人員調整提撥費率之說明 公務人員退休撫卹基金管理委員會編製緣起公務人員退休撫卹制度，自民國三十二年施行迄今已逾半個世紀，其間經過四次修正，均維持由政府支出退撫經費之﹁恩給制﹂。近年來，因社會經濟環境變遷，加以國人平均壽命延長，公務人員待遇持續改善，退休人數大幅增加，造成退撫經費迅速膨脹，財政負擔日益加重，爰自民國六十年組成專案小組進行研究，並委請國立政治大學林博士進行精算，得出提撥費率為公教人員本俸加一倍之十三．五五％，改革方案歷時多年方始完成，將教育人員退休撫卹制度，由政府全額負擔之﹁恩給制﹂改為由政府與教育人員共同撥繳費用建立退撫基金之﹁儲金制﹂，並於修正相關法律後在民國八十四年七月一日開始實施退撫新制。茲以公務人員退休撫卹基金管理條例施行細則第十七條規定：﹁本基金財務管理以收支平衡為原則，基金管理會為評估基金財務負擔能力，應實施定期精算，精算頻率採三年一次為原則。每次精算五十年。﹂，及第二十條規定：﹁本基金年度決算運用收益，應按政府別及身分別出資比例分配，列入其分戶帳。基金各分戶不足支付時，應依第十七條規定之精算結果，由基金管理會建議，分別檢討調整費率或由政府撥款補助。﹂。是以，本會爰依公務人員退休撫卹基金管理委員會組織條例第三條第六款：﹁關於公務人員退休撫卹基金調整提撥費率及其幅度之建議事項。﹂規定，並盡善良管理人之義務，於八十八年五月開始委託精算機構辦理基金第一次正式精算，該案已於八十九年六月辦理完竣，鑒於本次精算結果顯示軍、公、教人員應有之正常成本費率分別為二一．九％、一五．五％及一七．九％，與現行法定費率八％至十二％相距甚大，業已透露出退撫基金財務收支不平衡的嚴重警訊，為避免基金財務狀況惡化，就不同身分別人員適度調高提撥率，實為刻不容緩之道。本會基於職責，面對此種警訊亟需及早因應，妥謀改善對策，並向主管機關提出調整提撥費率建議案。 調整提撥費率研議過程本會基於善良管理人之職責，為期儘早瞭解在現行收支體制下，基金之長期(指未來五十年內)財務負擔狀況，乃依前開公務人員退休撫卹基金管理條例施行細則第十七條及第二十條規定，以八十八年六月底之經驗數據，委託精算專業機構︵基準公司︶辦理基金第一次正式精算，同時為使精算作業更為周延，並委請國立政治大學風險管理及保險學系張教授士傑擔任本精算案之監督覆核機構，另邀請財政部、行政院主計處及軍、公、教退撫主管機關︵國防部、銓敘部、教育部︶組成專案小組，共同參與審核作業，全部精算作業於八十九年六月辦理完竣。為妥善處理本基金長期財務結構問題，本會於八十九年八月三日召開﹁依退撫基金第一次正式精算結果擬訂調整提撥率建議案第一次研商會議﹂，邀請 公務人員退休撫卹基金監理委員會、財政部、行政院主計處、行政院人事行政局、軍、公、教退撫主管機關及省市政府就基準公司所提之調整提撥率建議案進行研商，並經修正檢討獲得共識，一方面將基金投資報酬率設定於努力達成目標十％之水準；另一方面將軍、公、教三類人員根據不同的正常成本費率及漸進分離原則採取不同的調幅與次數。亦即公務人員部分：採一次調高提撥率至八‧八％、教育人員部分：採分二年調整，每年各調一‧四個百分點︵即調高提撥率至十‧八％︶、軍職人員部分：甲案│比照政務人員，採一次調足至十二％、乙案│可採分三年調整，前二年各調一‧四個百分點、第三年調一‧二個百分點。至於軍職人員調高提撥率超過文職人員部分，則請國防部就軍人人力結構及退撫制度之特性向行政院申請專案處理。此外，教育人員及軍職人員如採分年調整提撥率，建議按年連續調整之，以避免基金財務狀況惡化。至於各類人員因一次或分年調整提撥率而增加之負擔，請配合調整待遇因應，俾使調整提撥率得以順利進行。上述調整提撥率建議案復於八月三十日提請本會第三十四次委員會議審議通過；於十一月三日提請公務人員退休撫卹基金監理委員會第十六次委員會議討論，並未獲致與會代表共識，爰決議退回本會再行邀請各相關主管機關開會協商。本會爰於本︵九十︶年三月十六日再邀請公務人員退休撫卹基金監理委員會、財政部、行政院主計處、行政院人事行政局、軍、公、教退撫主管機關及各縣市政府就本會所提之三項調整提撥率建議案進行研商：甲案：假設基金投資報酬率為七％，三類人員提撥率一律調整為一二％最高上限，估計全年度政府應增列預算一０九．二億元，軍、公、教人員分別增加負擔九．二億元、二七．九億元及二一．八億元，並納入九十一年度預算編列支應，並俟各類人員退休法律修正提高費率上限後再行調整。乙案：假設基金投資報酬率為九％，公務人員一次調高為一０．六％，教育及軍職人員一次調整為一二％，估計全年度政府應增列預算九一．一億元，軍、公、教人員分別增加負擔九．二億元、一八．一億元及二一．八億元，並納入九十一年度預算編列支應，公務人員俟下次精算結果再行調整，教育及軍職人員俟該等退休法律修正提高費率上限後再行調整。丙案：假設基金投資報酬率為十％，公務人員部分│採一次調高提撥率至八‧八％；教育人員部分│採分二年調整，每年各調一‧四個百分點︵即調高提撥率至十‧八％︶；軍職人員部分│第一案：比照政務人員，採一次調足至十二％、第二案│採分三年調整，前二年各調一‧四個百分點、第三年調一‧二個百分點。估計九十一年度政府應增列預算四一‧六億元或三○‧五億元，公務人員負擔五‧六億元、教育人員負擔七‧六億元，軍職人員負擔九‧二億元或三‧二億元。至於軍職人員調高提撥率超過文職人員部分，則請國防部就軍人人力結構及退撫制度之特性向行政院申請專案處理。此外，教育人員及軍職人員如採分年調整提撥率，建議按年連續調整之，以避免基金財務狀況惡化。至於各類人員因一次或分年調整提撥率而增加之負擔，請配合調整待遇因應。上開調整提撥率建議案經與會代表共同討論後，因考量近年來不論中央或地方政府均面臨財政困難的窘境，加上近期公保費率業已調整及未來健保可能改採全薪投保方式等因素，若大幅調整提撥率恐將招致負擔過重之壓力，故採取丙案，其中軍職人員部分採第二方案，以漸進調整方式仍為大多數機關代表之共識，爰經決議以此案通過，並請各主管機關及縣市政府衡酌財源分配及施政優先順序，針對九十一年度預算編列情形及資金來源之籌措預為進行協調處理，另請相關財主單位於核列預算總額度時，能優先考量將本案概估政府所需增列之預算部分先行納入，俾使調整提撥率建議案更能順利進行。精算相關數據假設及結果精算假設，參酌利率走勢及歷年薪資調整情形，預定各項比率如左：預定年利率採七％計算。預定本俸增加率：教育人員預估五十五歲之前採四％，五十五歲之後採三％。參加退撫基金人員增加率(參考行政院所屬各機關學校八十七年至九十年度中程人力計劃)：民國八十九年至九十年分別採 ○．八七％及 ○．八％，九十一年至九十八年為 ○．八％，九十九年至一三八年則為零成長。脫退率︵包括死亡率、離職率、退休率、資遣率︶：教育人員現行具有退休金選擇權者，其一次退休金比例為三三．七％，月退休金比例為六六．三％︵依過去經驗資料估算︶。精算方法：以綜合成本法精算合理適當的基金提撥率；另以加入年齡精算方法評估應計負債。精算項目：就教育人員八十五年二月一日至八十八年六月三十日計三年五個月經驗資料推估及分析。釐定未來五十年適當的基金提撥率及應達成之相對投資報酬水準。對未來五十年內的現金流量進行分析。對未來財務負擔能力進行評估，並對所可能產生的問題提出建議。精算結果：以現行具有退休金選擇權者採一次退與月退之權數比率為三三．七％與六六．三％精算結果顯示，在利率(收益率)為七％前提下，教育人員之提撥率應為一七．九％︵詳見精算報告第頁︶，而教育人員之已提存退休基金為四一一．六億元︵第頁︶，佔其應計退休金負債九七○．三億元︵第頁︶之四二‧四二％。依本次精算所估算之基金未來五十年現金流量情形，如以收支損益年度來看，在現行提撥率八％情況下，以假設符合退休資格之人員目前經驗選擇一次退與月退組合佔率下來衡量，則可得知教育人員將在民國九十八年度首次出現收支不足現象，而在民國一一０年度累計收支出現虧損︵第頁︶。如就既定的提撥費率計算基金欲達成長期收支平衡所應達到的平均投資報酬率，在提撥率八％及退休人員目前經驗選擇一次退與月退組合佔率下，為支應退休基金成本，教育人員長期平均應達到的投資報酬率為十二％︵第頁︶。為何需調整費率：現行提撥費率與所需成本費率差距過大：根據本次精算結果顯示，在利率(收益率)為七％前提下，軍、公、教人員之提撥率分別達二一．九％、一五．五％及一七．九％。而軍、公、教人員之已提存退休基金分別為一０一．一億元、五九七．三億及四一一．六億元，各佔其應計退休金負債五０九億元、一、０八五．七億元及九七０．三億元︵依目前經驗選擇一次退與月退組合佔率下計算之結果︶之十九‧八六％、五五‧一五％及四二‧四二％。另本次精算所估算之基金未來五十年現金流量情形，如以收支損益年度來看，在現行提撥率八％情況下，以假設符合退休資格之人員目前經驗選擇一次退與月退組合佔率下來衡量，則可得知教育人員將在民國九十八年度首次出現收支不足現象，而在民國一一０年度累計收支出現虧損。目前法定提撥率為八％至十二％，實際則按最低標準八％提撥，提撥率明顯不足額。截至九十年四月底止，公、教人員累計基金支出佔收入之比例為七．四七％及一○．六五％，又公、教人員民國九十一年度概算編列支出佔收入之比例達一○．三○％及一八．六九％，可證教育人員部分基金財務負擔較公務人員為高。高投資報酬率難以達成：就既定的提撥費率計算基金欲達成長期收支平衡所應達到的平均投資報酬率，在現行提撥率八％及退休人員目前經驗選擇一次退與月退組合佔率下，為支應退休基金成本，教育人員部分長期平均應達到的投資報酬率需要十二％。為確保基金財務結構之健全，其現階段解決之道不外調高提撥率及提升投資報酬率，雖然本會過去三年平均投資報酬率尚能達九％，已明顯高出各壽險年金產品利率︵約六％︶甚多，操作績效尚稱穩健。惟以目前國內整體投資環境而言，此一高投資報酬率︵十二％︶似難以達成。依本次精算結果即使投資報酬率能提升至十％，調高提撥率之途徑核屬無可避免。教育人員退撫給付成本較高：現行規定任職滿二十五年即可申請自願退休，且五十歲以上可領取月退休金，依八十五年二月一日至八十八年六月三十日止之數據來看︵即本次精算之基礎資料︶，軍職人員平均退休率為一一九．二六四％，公務人員平均退休率為一五．六六四％，教育人員平均退休率為二七．七五五％；因此教育人員退休比例較公務人員高，其繳費費率及政府財政負擔亦相對較公務人員為高。且公務人員自八十四年七月一日開始實施退撫新制至八十九年底止之退休人數為一八、一一一人，而教育人員自八十五年二月一日開實施退撫新制至八十九年底止之退休人數為二三、四四二人，期間較短而退休人數成長速度高於公務人員，所需基金成本自然較高。服務年資採計方面，依學校教職員退休條例規定，教師或校長服務滿三十五年，若符合所規定之條件則可增加其退休金基數，最高可採計至四十年，比軍職或公務人員至多採計三十五年，多出五年。又依本次精算之基礎資料來看，教職員退休總年資三十年以上者佔退休教職員總人數六五．三 ％，亦比公務人員退休總年資三十年以上者佔退休公務人員總人數四三．七 ％為高。學校教職員於八月一日退休者，依學校教職員退休條例施行細則第八條第二項規定，應依上學年度成績考核之晉級標準核計退休給與，因此於八月一日退休人員，如得以晉級，則將以晉級前薪級標準繳費，而以晉級後薪級支領退休給與，由於退休生效日起即不需再繳納基金費用，故毋庸補繳考績晉級差額，就可享有多一級之差額給與。就本次精算之基礎資料來看，教育人員退休薪級六二五薪額︵相當於公務人員七一○俸點︶以上者佔退休人數之八六．五八％，而與教育人員退休薪級六二五薪額相同之公務人員退休薪級七一○俸點以上者則僅佔一二．三七％，兩相比較，教育人員提撥率理應高於公務人員。教職員因採學歷敘薪，並按年晉薪，其參加退撫基金之平均薪級標準明顯高於公務人員，由於成本費率係依據給付條件而來，若要維持現行較高標準之給付條件，未來所需成本費率勢必持續上升。軍、公、教人員退撫基金採分戶設帳，故費率調幅不同： 鑑於本基金目前雖採統一管理，惟其係按政府別、身分別分戶設帳，且分別以收支平衡為原則。前已提及若就現階段軍、公、教人員之退休條件及其收支狀況而言，以公務人員調高的壓力最輕、教育人員次之、軍職人員最重。本會爰依據精算結果，在假設投資報酬率為十％的情況下，擬訂調整提撥率之建議如下：教育人員部分分二年調整，每年各調一‧四個百分點︵即調高提撥率至十‧八％︶。軍、公、教三類人員調整幅度各異係由於其退休條件及給與不同所造成，故現階段如無法變更其內容，自應就三類人員分別計算，以不同之標準調高費率，方符實質之平等原則。調整之必要性及預期效益現階段如不調整之影響 將無法減輕政府長期退撫經費支出。由於推行公務人員退撫新制之最大目的，在於解決經費來源，減輕財政負擔，提高退撫所得，並且保障現職人員得適時退休，及退休人員之退撫所得權益。今因退撫新制之退撫經費係由政府及公務人員共同撥繳之基金費用支付，若在合理提撥率及平均收益率之配合條件下，基金逐年累積增加，預計自第八年起，政府退撫經費負擔將開始減少，估計第十五年當年即可減少預算支出五百五十一億餘元，是以，就長遠看來，實具有減輕財政負擔之效益，且退撫新制實行至軍公教人員已無舊制年資時，各機關退休人員之退撫經費，將全由基金支付，屆時對於各級政府財務負擔，即有減輕之實益。惟據前開精算結果顯示，目前由於提撥費率偏低，以致退撫基金之財務已出現有危機之警訊，故有必要適時調整提撥率以為因應。 影響現職人員及退休人員退撫權益：依本會前開精算報告顯示，如不及時調高軍公教人員提撥率，軍公教各身分別之退撫基金將分別於九十四年、九十九年及九十八年首度出現不足，為避免基金出現入不敷出之情形，而影響基金長期財務健全，致未來欲退休者因受限於基金之不足而無法如期退休，或已退休人員領不到月退休金等情形發生，現行調整提撥率，實有急切需要。換言之，若目前不調整提撥率，則嗣後基金之財務狀況必愈趨不穩，且將來增幅必較現行建議提撥率高出甚多，其影響所及，將使較年輕或以後參加基金人員之負擔更行增加，調整費率之阻力亦必更大，長此以往，恐嚴重損及基金之財務，甚至無法如期支付退休金，影響全體參加基金人員之權益。 預期效益 軍公教人員自九十一年調高退撫基金提撥率後，第一年將增加四十六億八千餘萬元；第二年除第一年增加額度外，再增加三十億九千餘萬元；第三年除前二年累計增加額度外，再增加七億八千餘萬元︵即第三年一年較未調高提撥率前，增加八十五億五千餘萬元︶；上開增加額度對於公務人員退撫基金財務之健全將有莫大之助益，亦有助於減輕政府退撫經費之長期負擔，並確保軍公教人員及其退休︵伍︶人員之退休權益，且可避免現職人員負擔過重之退撫基金支出，符合權利義務對等原則。結語 由於公務人員退休撫卹基金管理條例第八條規定，本基金採統一管理，按政府別、身分別，分戶設帳，分別以收支平衡為原則。如基金不足支付時，應由基金檢討調整繳費費率，或由政府撥款補助。有關基金提撥費率調整之決定權係在軍、公、教人員之主管機關及主管院，本會基於善良管理人之職責，依照專業精算報告，提出有關基金調整提撥費率建議案，且經各機關代表及財政主計機關與會獲致共識，所作成之建議案，過程堪稱審慎。況本次擬調整方案，估計九十一年度個人負擔須增列預算約七．六億元；換算教育人員每人每月負擔增加最低為一三九元至最高為四九○元，平均約三二二元，對於個人影響輕微，但對改善長期基金財務結構卻有相當大的幫助。故本次調整提撥費率之建議確屬確保基金財務結構健全及保障所有參加基金人員權益之必要措施。